Hur ska framtidens universitet styras?

I den senaste forsknings­propositionen flaggade regeringen för en utredning för att analysera ändamålsenligheten i dagens myndighetsform för statliga universitet och högskolor. Redan innan direktiven kommit har Socialdemokraterna, följt av Sverigedemokraterna, meddelat att de motsätter sig en sådan utredning. Men det hindrar inte regeringen:

– Regeringen har rätt att tillsätta utredningar och lägga fram förslag till riksdagen. Utredningsdirektiven bereds för närvarande i Regeringskansliet, kommenterar utbildningsminister Johan Pehrson (L) i ett mejl till Curie.

Eftersom S och SD tillsammans har majoritet i riksdagen kan de dock komma att rösta ned eventuella förslag som läggs fram efter utredningen.

S och SD vill inte att universiteten privatiseras

Johan Pehrson har i en tidigare intervju i Curie sagt att en förändrad associationsform skulle kunna vara att gå mot någonting mellan myndighet och stiftelse, men att han inte ville föregripa utredningen.

Johan Pehrson: Så ska svensk forskning bli excellent (Curie)

För både S och SD är motivet till att vilja stoppa utredningen att de inte vill att lärosätena ska privatiseras. Socialdemokraterna förklarar sin hållning med att andra associationsformer riskerar att öppna för en ökad marknadsanpassning av den högre utbildningen, vilket de inte vill medverka till. Utbildningsminister Johan Pehrson (L) är kritisk till Socialdemokraternas motstånd.

Sverige sticker ut internationellt genom att våra lärosäten är statliga myndigheter ...

– Det är märkligt att Magdalena Andersson så krampaktigt kräver statens kontroll över universitet och högskolor. Sverige sticker ut internationellt genom att våra lärosäten är statliga myndigheter – med rektorer som utses av regeringen, oflexibla ekonomiska ramar och utan möjlighet att äga fastigheter. Liberalerna lyssnar till lärosätena som länge önskat en genomlysning – Socialdemokraterna håller för öronen.

SD motiverar sin hållning med att de är negativa till att lärosäten ska drivas i stiftelseform. De ser en risk för politisering om lärosätena är privata eftersom staten då inte kan kontrollera dem på samma sätt.

Klara nackdelar med dagens verksamhetsform

Shirin Ahlbäck Öberg, professor i statskunskap vid Uppsala universitet, menar att diskussionen är oseriös.

– Man blandar ihop ägande och verksamhetsform. Verksamhetsformen handlar om hur universiteten är organiserade och hur de fungerar juridiskt och administrativt. Man kan mycket väl tänka sig alternativ där universiteten fortsatt är statliga, men med en större grad av autonomi än vanliga myndigheter – stiftelseform är inte det enda alternativet, säger hon.

Man kan mycket väl tänka sig alternativ där universiteten fortsatt är statliga, men med en större grad av autonomi än vanliga myndigheter ...

Debatten är långt ifrån ny. Sedan 1990-talet har förslag om ökad högskoleautonomi rests i såväl offentliga utredningar som i rapporter från olika aktörer inom högskolesektorn. Universitetens verksamhetsform hamnar ofta i fokus.

Merparten av Sverige universitet och högskolor är idag så kallade förvaltningsmyndigheter under staten. Dessa drygt 30 lärosäten styrs av lagar, förordningar och regleringsbrev, i princip likt vilken myndighet som helst. Det är en verksamhetsform med klara nackdelar, menar Shirin Ahlbäck Öberg.

– Den innebär att lärosätena står i ett lydnadsförhållande till regeringen, vilket betyder att vi är vidöppna för politisk styrning. Det rimmar illa med idén om autonomi för universitet och högskolor och med internationella överenskommelser om universitetens ställning.

Den politiska styrningen har ökat

Verksamhetsformen har också betydelse för förhållandet mellan lärosätena och det omgivande samhället, påpekar hon.

– Vi måste våga kritisera rådande politik och vara samhällets kritiska spegel.

Lärosätenas autonomi innebär att de ska vara självständiga och fria från yttre påtryckningar, inklusive från politiken. Detta kallas institutionell autonomi och är en avgörande del av den akademiska friheten, konstaterar Shirin Ahlbäck Öberg.

Vi måste våga kritisera rådande politik och vara samhällets kritiska spegel.

Men i Sverige finns ingen formell reglering som säkrar de statliga lärosätenas institutionella autonomi. De senaste 30 åren har också den politiska styrningen av lärosätena ökat, något hon visat i sin forskning.

– En regering med styrningslust – oavsett vilken regering – har ingen startsträcka. Det finns en mängd exempel bara på senare år, som när regeringen halverade mandatperioden för externa ledamöter i universitetens styrelser.

Utredare föreslog självständiga lärosäten 2008

Ursprunget till lärosätenas nuvarande organisationsform går att hitta i 1974 års regeringsform. Men den reformen föregicks inte av något principbeslut om de statliga universitetens organisationsform, utan blev ett okommenterat och automatiserad beslut om universiteten, enligt Shirin Ahlbäck Öberg. Idag ser hon inga direkta fördelar med att lärosätena är förvaltningsmyndigheter.

– Historiskt har man tänkt väldigt enkelt: det här är en offentligt finansierad verksamhet och det är självklart att den ska vara offentligrättsligt reglerad. Det kan jag hålla med om, men jag menar att det finns andra sätt att vara en offentligrättslig organisation utan att behöva stå i omedelbar lydnadsplikt till regeringen.

Den möjligheten uppmärksammades också i betänkandet Självständiga lärosäten som utredaren Daniel Tarschys, professor i statsvetenskap vid Stockholms universitet, lämnade 2008. Utredningen tillsattes av den dåvarande borgerliga regeringen för att se över lärosätenas framtida organisationsform.

I utredningen diskuteras tre alternativ:

• Lärosätena fortsätter vara delar av staten – antingen som förvaltningsmyndigheter eller som en ny myndighetsform inom staten.
• Lärosätena övergår till privaträttslig verksamhet likt dagens stiftelsehögskolor..
• Lärosätena omvandlas till en ny, särskild offentligrättslig organisatorisk modell.

Utredningen förordade det sista förslaget: lärosätena borde upphöra att vara statliga myndigheter och omvandlas till en ny verksamhetsform kallad självständiga lärosäten. De skulle bli juridiska personer skilda från staten, vilket gör det lättare att ta emot donationer, äga egendom och bilda bolag. Utredningen föreslog också att ägandet av Akademiska hus skulle överföras till lärosätena, med motivet att en egen kapitalbas är viktig för reell självständighet.

Organisationsformen självständiga lärosäten liknar hur universitet och högskolor drivs i flera andra länder, som i Danmark och Finland. I Norge är lärosätena statliga myndigheter, men har en starkare särställning än i Sverige.

”En missad chans till förändring”

Shirin Ahlbäck Öberg tycker att föreslaget självständiga lärosäten var en bra lösning.

– Fördelen var att det var en offentligrättslig verksamhetsform som var specialdesignad för lärosätenas särart. Den verksamhetsformen är bra eftersom det är offentliga medel som försörjer universiteten, då är det rimligt att ha den insyn offentlighetsprincipen ger. Det var många detaljer som behövde utredas mer, men konturerna och resonemangen bakom var bra. Men vi var tydligen inte mogna för det, säger hon.

Fördelen var att det var en offentligrättslig verksamhetsform som var specialdesignad för lärosätenas särart.

I den efterföljande remissrundan ställde sig få lärosätena uttryckligen bakom utredarens förslag om en ny offentligrättslig organisationsform. En majoritet var positiva till grundidén om ökad självständighet, men många föredrog att detta skulle ske genom förändringar inom myndighetsformen. Regeringen gick inte vidare med förslaget.

Shirin Ahlbäck Öberg ser Daniel Tarschys utredning som en missad chans till förändring och tror att mottagandet i sektorn kanske skulle vara annorlunda idag.

– Vi är mer mogna för den här diskussionen nu. Vi ser hur olämplig politisk styrning har drabbat den institutionella autonomin i Ungern och Polen och hur snabbt det går i USA just nu: en av de mest framstående forskningsnationerna i världen, där politiken snabbt avancerar in och vill bestämma allt från vad som ska undervisas och forskas på, till vilka ord som är viktiga och vem som anställs och på vilka grunder, säger hon.

Många aktörer positiva till en utredning

Idag är många aktörer inom högskolesektorn positiva till en utredning av ändamålsenligheten i dagens myndighetsform för statliga universitet och högskolor. Åtminstone om den är öppen för flera olika lösningar.

Sveriges universitets och högskoleförbund, SUHF, ser ett stort behov av utredningen. Förbundet anser att den behöver utgå från lärosätenas särart och ha som mål att både göra dem mer självständiga i förhållande till staten och öka den akademiska friheten för lärare och forskare. SUHF menar att en lämplig organisationsform i första hand bör sökas inom ramen som offentligrättslig organisationsform och inte som stiftelser eller aktiebolag.

Kungliga vetenskapsakademin, KVA, var en av remissinstanserna som 2009 var positiva till förslaget att de statliga lärosätena skulle upphöra att vara myndigheter och ges en ny offentligrättslig organisationsform. Att det blir just så den här gången är inte det viktiga, utan att den nuvarande myndighetsformen ses över, med en bred och öppen genomlysning av olika möjliga associationsformer. Det menar Ylva Engström, ordförande i KVA:s kommitté för forskningspolitik och professor i molekylärbiologi vid Stockholms universitet.

– Vi vill att man utreder detta på ett brett och förutsättningslöst sätt, med konsekvensanalyser av de olika förslagen. Det vore oerhört negativt om utredningen inte blir av, den efterfrågas på bred front från sektorn. Men också olyckligt om den från början snävas in på just stiftelser, för det finns ju även andra alternativ, säger hon.

Stiftelsehögskolor – vägen till friare lärosäten? (Curie)

Ylva Engström konstaterar att det är naturligt att regeringen har förväntningar och krav på universitet och högskolor, men menar att detta inte är något hinder för en friare och mer självständig organisationsform än dagens.

Det vore oerhört negativt om utredningen inte blir av, den efterfrågas på bred front från sektorn.

– Förvaltningsmyndigheten är en olämplig organisationsform som tenderar att bli en mer och mer illasittande kostym ju längre tiden går. Universiteten ses allt mer som regeringens förlängda arm, men utbildning, forskning och kunskapsbärande är grundpelare i ett demokratiskt samhälle – inte något som kan utföras som riktade beställningsjobb. Den kraftigt ökade byråkratiseringen, återrapporteringskraven och detaljstyrningen är också tunga skäl till att efterfråga en alternativ associationsform, säger hon.

Läs mer:

Ökad kontroll och ökad byråkratisering. En kartläggning av statens styrning av högskolor och universitet (SUHF, 2024) Länk till annan webbplats, öppnas i nytt fönster.

Självständiga lärosäten, SOU (2008:104) Länk till annan webbplats, öppnas i nytt fönster.